“十四五”出臺的農村環(huán)境整治政策 釋放出什么信號？

“到農村去，廣闊天地大有可為?！?/p>

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、差距過大是制約我國經濟發(fā)展的最大瓶頸，當前我國城市環(huán)境問題已經基本解決，城市排水管道、污水處理能力、垃圾處理能力都有質的飛躍，而農村環(huán)境治理環(huán)節(jié)就薄弱的多，環(huán)境基礎設施建設相對滯后、處理設施短缺、污水垃圾收集率低，絕大多數(shù)地區(qū)普遍存在“臟、亂、差 ”現(xiàn)象，亟需改變現(xiàn)狀，建設“宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。

近年來，作為人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設的重要一環(huán)，農村垃圾治理逐步受到社會各界的關注，尤其是2015年，住建部、中央農村工作領導小組等十部門聯(lián)合出臺《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》（建村〔2015〕170號），這是國務院專門部署、十部門首次以聯(lián)合發(fā)文的形式來推動農村垃圾治理工作，將農村垃圾治理上升到一個非常高的政治地位來開展。

“十四五”期間，農村人居環(huán)境整治提速

2015年以前關于農村環(huán)境治理的發(fā)文數(shù)量較少，環(huán)境治理政策往往局限于城鎮(zhèn)地區(qū)，農村環(huán)境治理總體上處于摸索階段。

近年來，尤其是進入“十四五”期間，據(jù)《CE碳科技》觀察，關于這一方面的政策數(shù)量明顯增多，農村垃圾在內的人居環(huán)境整治工作明顯提速，從國務院到各大部門，從中央到地方對農村環(huán)境治理重視程度不斷加深，一系列政策文件陸續(xù)發(fā)布，形成了舉國上下對農村環(huán)境治理空前重視的一片大好形勢。

我們整理部分農村人居環(huán)境整治的政策文件，以饗讀者。

《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》

2021年1月，《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》印發(fā)，提出到2025年，農村生產生活方式綠色轉型取得積極進展，農村生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。重點提出要發(fā)展農村生物質能源；健全農村生活垃圾收運處置體系，推進源頭分類減量、資源化處理利用；建設一批有機廢棄物綜合處置利用設施；統(tǒng)籌農村改廁和污水、黑臭水體治理，因地制宜建設污水處理設施。

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》

2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》印發(fā)。提出開展農村人居環(huán)境整治提升行動，穩(wěn)步解決“垃圾圍村”和鄉(xiāng)村黑臭水體等突出環(huán)境問題。推進農村生活垃圾就地分類和資源化利用，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地和中心村為重點梯次推進農村生活污水治理。構建集污水、垃圾、固廢、危廢、醫(yī)廢處理處置設施和監(jiān)測監(jiān)管能力于一體的環(huán)境基礎設施體系，形成由城市向建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村延伸覆蓋的環(huán)境基礎設施網絡。

《關于加快農房和村莊建設現(xiàn)代化的指導意見》

2021年6月，住房和城鄉(xiāng)建設部、農業(yè)農村部、國家鄉(xiāng)村振興局印發(fā)《關于加快農房和村莊建設現(xiàn)代化的指導意見》，要求推進農村生活污水處理。鄉(xiāng)村宜采用小型化、生態(tài)化、分散化的污水處理模式和處理工藝，合理確定排放標準，推動農村生活污水就近就地資源化利用。倡導農村生活垃圾分類處理。傳承鄉(xiāng)村“無廢”的生產生活方式，進一步完善農村生活垃圾收運處置體系，以生活垃圾分類為抓手，優(yōu)化農村生活垃圾分類方法，推動農村生活垃圾源頭減量，變廢為寶。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為單位建設一批區(qū)域農村有機廢棄物綜合處置利用中心。

《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021-2025年）》

2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳 印發(fā)《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021-2025年）》，提出到2025年，農村人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設取得新進步。重點任務上，以深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗為引領，以農村廁所革命、生活污水垃圾治理、村容村貌整治提升、長效管護機制建立健全為重點，鞏固拓展三年行動成果，全面提升農村人居環(huán)境質量，推動全國農村人居環(huán)境從基本達標邁向提質升級。

《“十四五”土壤、地下水和農村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》

2021年12月，生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部等七部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”土壤、地下水和農村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，從4個方面提出了20項具體任務。一是推進土壤污染防治；二是加強地下水污染防治；三是深化農業(yè)農村環(huán)境治理；四是提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。其中重點要求提升秸稈回收利用水平達到 86%以上，加強畜禽糞污資源化利用達到 80%以上；推進農村生活垃圾就地分類和資源化利用；基本消除較大面積農村黑臭水體；治理農村生活污水，東部、中西部地區(qū)分別達到55%、25%。

《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》

2022年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》，在農村能源綠色低碳轉型與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展方面提出：創(chuàng)新農村可再生能源的開發(fā)利用機制，在農村地區(qū)優(yōu)先支持沼氣發(fā)電等生物質能發(fā)電接入電網。完善規(guī)模化沼氣、生物天然氣、成型燃料等生物質能和地熱能開發(fā)利用扶持政策和保障機制。

《農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案(2021—2025年) 》

2022年1月，生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部等五部門聯(lián)合印發(fā)《農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案(2021—2025年) 》提出（1）加快推進農村生活污水垃圾治理。分區(qū)分類治理生活污水，加強農村改廁與生活污水治理銜接，健全農村生活垃圾收運處置體系，推行農村生活垃圾分類減量與利用。（2）開展農村黑臭水體整治。（3）實施化肥農藥減量增效行動。（4）深入實施農膜回收行動，持續(xù)開展塑料污染治理聯(lián)合專項行動。（5）推行畜禽糞污資源化利用，嚴格畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管，推動水產養(yǎng)殖污染防治。

《“十四五”推進農業(yè)農村現(xiàn)代化規(guī)劃》

2022年2月，國務院印發(fā)《“十四五”推進農業(yè)農村現(xiàn)代化規(guī)劃》，要求農村生態(tài)環(huán)境明顯改善。農村人居環(huán)境整體提升，資源利用效率穩(wěn)步提高，農村生產生活方式綠色低碳轉型取得積極進展。畜禽糞污利用率大于80%，推進農村生活垃圾源頭分類減量，探索農村生活垃圾就地就近處理和資源化利用的有效路徑，穩(wěn)步解決“垃圾圍村”問題。完善農村生活垃圾收運處置體系，健全農村再生資源回收利用網絡。推進農村廁所革命與生活污水治理有機銜接，鼓勵聯(lián)戶、聯(lián)村、村鎮(zhèn)一體處理。因地制宜推進農村廁所革命。

《關于進一步加強農村生活垃圾收運處置體系建設管理的通知》

2022年5月，住建部、農業(yè)農村部、發(fā)改委等六部門聯(lián)合印發(fā)《關于進一步加強農村生活垃圾收運處置體系建設管理的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出，應統(tǒng)籌考慮鎮(zhèn)村分布、政府財力、人口規(guī)模、交通條件、運輸距離等因素，科學合理確定農村生活垃圾收運處置體系建設，對于城市或縣城生活垃圾處理設施覆蓋范圍內的村莊，采用統(tǒng)一收運、集中處理的生活垃圾收運處置模式；而交通不便或運輸距離較長的村莊，應因地制宜建設小型化、分散化、無害化處理設施，推進生活垃圾就地就近處理，這也體現(xiàn)出因地制宜施策原則。

《農業(yè)農村減排固碳實施方案》

2022年6月，農業(yè)農村部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《農業(yè)農村減排固碳實施方案》（以下簡稱《方案》），對推動農業(yè)農村減排固碳工作作出系統(tǒng)部署?！斗桨浮访鞔_，圍繞種植業(yè)節(jié)能減排、畜牧業(yè)減排降碳、漁業(yè)減排增匯、農田固碳擴容、農機節(jié)能減排、可再生能源替代等6項任務，實施稻田甲烷減排、化肥減量增效、畜禽低碳減排、漁業(yè)減排增匯、農機綠色節(jié)能、農田碳匯提升、秸稈綜合利用、可再生能源替代、科技創(chuàng)新支撐、監(jiān)測體系建設等10大行動。

“十四五”出臺的農村環(huán)境整治政策，釋放出什么信號？

以上僅梳理了國務院及各大部門有關農村環(huán)境整治政策出臺的情況，我們再從發(fā)文數(shù)量、政策內容、牽頭部門、治理的范圍等方面的演變總結幾種變化趨勢，簡要分析政策背后傳遞的“信號”。

1重視程度不斷提高，且政策內容愈發(fā)全面、系統(tǒng)、具體

從政策內容看，2015年之前，我國農村垃圾治理更偏重于生活垃圾部分，代表性的有十部門聯(lián)合出臺的建村〔2015〕170號文，對畜禽糞污、水產養(yǎng)殖污染、農村改廁和污水等內容提及較少，且較多為宏觀性政策，少有針對性的具體要求。

而近年來，國家對農村環(huán)境治理提出了較多的具體目標，例如秸稈回收利用水平達到 86%以上、畜禽糞污資源化利用達到 80%以上等要求，并提出了具體的利用方式，如優(yōu)化農村用能結構，推進生物質天然氣在工業(yè)領域應用。這都是政策內容越發(fā)全面、系統(tǒng)、具體的表現(xiàn)，讓各地在落實的時候更加有據(jù)可依，可以更好地執(zhí)行農村人居環(huán)境整治工作。

2多部門協(xié)同推進，但需警惕“九龍治水”亂象

從參與部門來看，農村人居環(huán)境整治是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及不同的主管部門和實施主體，包括但不限于住建部、中央農村工作領導小組辦公室、國家發(fā)改委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、商務部、全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室等部門。

由于職責和職能差異，各個部門在農村人居環(huán)境整治工作中扮演不同的角色，有著較為明確的分工，如住建部主要負責生活垃圾清掃、收集、運輸和處置的監(jiān)督管理；農業(yè)農村部參與制定農村垃圾治理有關政策，做好政策落實有關工作；國家發(fā)改委負責將農村垃圾治理納入相關規(guī)劃，研究制定相關支持政策，負責農業(yè)生產廢棄物綜合利用工作的組織協(xié)調；財政部負責統(tǒng)籌現(xiàn)有資金支持農村垃圾治理等。

各個部門分工明確，共同開展農村人居環(huán)境整治工作，出發(fā)點是美好的，但一件事多個部門管理，如何能形成合力、協(xié)同推進，避免出現(xiàn)多頭管理、無人對農村整體環(huán)境效果負責，是我國農村人居環(huán)境需要重點思考的問題之一，也是這么多年我國農村環(huán)境進展緩慢的一個原因。

3資源化是政策鼓勵方向，大力推進農村有機廢棄物協(xié)同治理

從治理范圍來看，“十四五”農村人居環(huán)境整治主要集中在農村生活垃圾、秸稈、畜禽糞便、農村改廁和污水、黑臭水體等領域，并且要求全面推行循環(huán)經濟理念，構建多層次資源高效循環(huán)利用體系。

農村垃圾治理不同于城市及縣域慣用打法，走集中化、無害化“混燒混埋”路線，如下的處理處置路徑可供選擇：

一是，“村收集、鎮(zhèn)轉運、縣集中處理”城鄉(xiāng)一體化

2015年，《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》建村〔2015〕170號文要求建立“村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”城鄉(xiāng)一體化模式，當前許多地區(qū)也是按照這個模式穩(wěn)步推進，再加上最近國家各大部門頻頻發(fā)文，開展縣域乃至村鎮(zhèn)小型焚燒設施的試點工作，更是將農村垃圾治理納入縣域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一轉運處理處置。

二是，就地分類處理和資源化利用

這也是“十四五”政策鼓勵的方向，因地制宜建設小型化、分散化、無害化處理設施，協(xié)同推進易腐爛垃圾、廁所糞污、畜禽糞便等有機廢棄物綜合治理，建設農村有機廢棄物綜合處置利用設施。

如反應器堆肥、堆漚還田、厭氧發(fā)酵協(xié)同處理、蚯蚓養(yǎng)殖處理等技術模式，也為各地建設有機廢棄物資源化利用設施提供了經驗借鑒。

對比以上兩種處理處置路徑，有觀點認為這是收運處理方式的改變，或是由無害化向資源化的轉變。其實不然，兩者是相互補充、相輔相成的關系。

對于有條件的地區(qū)進行就地資源化利用，我們認為以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，在運距和經濟性合理的前提下，建設區(qū)域有機廢棄物綜合處理設施，不僅可以減少垃圾出村處理量、降低轉運成本，而且還可以實現(xiàn)一次選址多個子項目落地，形成一定的項目規(guī)模，能夠更好的吸引投資者入駐。

而對于不適宜就地處理或就地處理成本過高的地區(qū)， “村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”城鄉(xiāng)一體化模式仍具有現(xiàn)實意義。

4下一步重點整治方向，農村改廁與污水治理相銜接

近年來，與農村垃圾整治工作一并開展的還有農村廁所革命和污水治理，這兩項工作既取得了顯著的成績，也走過不少彎路，例如污水項目建成后由于各種原因導致閑置不用淪為“曬太陽”工程、污水直排、旱廁改后沖水不暢、冬季結冰、普遍沒有地下管網系統(tǒng)。

針對這些問題，十四五要下大力度啃“硬骨頭”，根據(jù)村莊規(guī)模和聚集程度等，因地制宜選擇生活污水處理方式，合理組織村莊雨水排放形式和排放路徑。并且要將農村改廁與生活污水治理相銜接，推進廁所糞污分散處理、集中處理與納入污水管網統(tǒng)一處理。

2月13日，由新華社授權發(fā)布的中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》再次提到了要鞏固農村戶廁問題摸排整改成果，引導農民開展戶內改廁。加強農村公廁建設維護。推進廁所糞污、易腐爛垃圾、有機廢棄物就近就地資源化利用。

5雙碳戰(zhàn)略，農業(yè)農村大有可為

“十四五”期間，農村環(huán)境治理也進入減污降碳協(xié)同增效治理階段，去年6月，發(fā)改委和農業(yè)農村部還專門出臺《農業(yè)農村減排固碳實施方案》。

在雙碳戰(zhàn)略大背景下，農村人居環(huán)境整治也將從末端治理向源頭控制轉變，從過去的單因子控制向協(xié)同控制轉變，從環(huán)保產業(yè)常規(guī)污染物控制向特殊污染物控制轉變。與此同時，農村垃圾處理重視資源化，煤改氣、規(guī)?；託狻⑸锾烊粴?、成型燃料等生物質能的利用也逐漸提上日程。

綜上所述，農村環(huán)境治理有望在“十四五”時期相關政策的推動下迎來高速發(fā)展期，但也應深刻認識到，相比城市、縣域，農村人居環(huán)境整治工作更艱難，這里既有“錢”的問題，如：公共財政投入在城鄉(xiāng)基礎設施建設方面不平衡、不充分；又關乎“人”的問題，不少農戶環(huán)境意識淡薄、參與度較低，這塊工作比想象中更復雜、任務更艱巨。